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增强备案审查刚性。备案审查是事后监督，备案审查主体一定要避免事前介入规范性文件的制发过程或程序，对“发文”定性。审查主体一定要坚持公正性和中立性，在对规范性文件的政治性、合宪性、合法性、适当性审查前，建议也要适当考虑规范性文件制定的必要性，针对越权发文、重复发文以及发文规避重要事项和内容的情况，加强监督，完善制度。当前，以人大常委会为主导的规范性文件备案审查体系与制度，已实现对规范性文件备案审查的“全覆盖”，规范性文件审查范围的扩大和审查标准的刚性要求，必然促使规范性文件制发主体准确把握“发文”与“不发文”的关系，形成规范性文件“源头治理”的自我约束，必然促使规范性文件的制发水平不断提高，积极回应国家治理现代化的根本要求和历史使命。

具体而言：明确“不发文”的适用条件。标准不清、界限不明，容易导致下级制发机关的机械执行。无论从规范文件的制发程序，还是实实在在为基层减负，“不发文”必须有适用条件或标准。例如，有的地方建立了“发文”负面清单，有的制定了规范性文件管理办法，针对发文程序严格限制，强化审核、报批、督查等程序。

加大信息公开的力度。信息公开增加规范性文件的透明度，倒逼制发机关提高发文质量，严格遵守制发程序。通过信息公开，来自社会监督和民意呼声，能够使制发主体更切实了解需要什么类型的规范性文件，知道什么样的文件能解决民众关切的具体问题，实现最大限度的“依法制定”，对人民负责。

yp*请牢记此域名防止失联规范性文件主要是指有关国家机关依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织的权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的文件。为加强规范性文件治理，中央和地方制定了大量的管理办法或规范，确保规范性文件依法依程序制定实施，依法备案监督。实践中，有些地方或部门曾提出了“非必要不发文”，也有相应部门对发文数量进行检查。虽然“不发文”确实可以减少发文数量，从而避免上级检查和备案审查，但是若对“不发文”缺乏正确理解，则有可能构成“懒政”，凡事只看上级文件机械执行，则不利于文件因地制宜实施，不利于解决人民群众关切的问题。因此，“非必要不发文”的提法既需要正确认识，又需要明确的原则或制度指引。

增加“不发文”报告说明。在“发”与“不发”之间存在冲突的时候，应建立理性的工作机制，避免发文的随意性和“领导干部说了算”。参照立法前评估制度，规范性文件制发上不仅要考虑专家论证和公众参与，而且需要必要性和可行性研究，一些文件制定还需要成本效益分析。针对经研究决定“不发文”的情况，建议具体说明，对于“不发文”的涉及事项，制发主体应强化过程沟通，要有跟踪调查反馈。

规范性文件制发具有多重制度约束。一方面，严禁越权发文、重复发文，严控发文数量，实现“源头治理”，另一方面，严格制发程序、规范合法性审查，强化备案监督机制，强化全过程监督。在此背景下，“非必要不发文”不能直接理解为“不发文”去执行，这对规范性文件的制发实则形成了观念的隔离和制度的空置，规范性文件的制发仍需制度强化。

“不发文”具有明确的适用条件。国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）规定，凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。这一表述在地方各级规范性文件中被重复引用，也有将其简单理解为“不发文”。在整治形式主义、官僚主义，精简文件的过程中，该通知有效规范了重复发文、随意发文、“抄袭”发文等禁止情形，严控发文数量。地方实践中也形成了四种主要适用情形：一是若上级文件不明确要求配套，则不配套；二是法律法规、党内法规和现行文件等已有明确规定的，一律不发文；三是同一主题同类工作不多头分别发文，对同一领域同一事项短期内不连续发文；四是文件能小范围印发，不普通印发，不印发的文件可以抄送或报告，采取其他方式。上述做法既有对上级发文要求的遵守，也有地方的变通做法。加强规范性文件源头治理，减轻基层负担，并非限制基层规范性文件制发权，上级文件主要规制是为发文而发文的形式主义问题，我们不能转向机械理解，干脆不发文，执行看上级或同级“手势”，“看着办”，这严重影响到上级规范性文件的执行性、操作性、实效性。